张尚武：上海2040：规划技术创新需求与展望│实践探索

上海正进入新一轮的发展周期，按照一些专家的研究观点，上海的人均GDP已经突破15000美元，如果对应到过去说到的“中等陷阱”，可能也有这样的关系。现在到了一个经济成本持续在提高、而创新驱动能力需要强化的阶段，社会经济运行面临结构性调整的要求。

上海在经历了20多年快速发展、持续扩张的过程中，土地资源紧约束的瓶颈越来越严峻，建设用地面积突破3100平方公里。1983年时，上海启动80年代以后的总规调整，当时中心城区的建成区面积只有1.5平方公里，在过去的十年中每年扩张面积达60-70平方公里，主要为工业用地，多集中在城市外围。新一轮的结构调整呈现服务化趋势，制造业的贡献率在下降。城市规模增长与空间效能提升的矛盾十分突出。

在2020年基本实现四个中心的基础上，努力建设成为具有全球资源配置能力、较强国际竞争力和影响力的全球城市。

上海上一轮总体规划中提出的“四个中心”主要集中在经济领域，现在更加强调的是综合性海绵城市的建设，更加突出创新能力和文化影响力，当然也包括资本控制能力。

对应上述的目标，上海明确提出的对这轮规划影响最大的要求是用地总量要严控，不突破，以土地利用规划确定的2020年用地规模（3226平方公里）作为上限目标，锁定总量并逐步缩减，倒逼城市增长模式转变。

在既有的建设用地范围内，如何实现发展方式的转型？过去是一种增量的发展模式，接下来面临结构性的调整。

存量规划利用结构调整替代扩张型增长的模式，也涉及到空间研究的基本逻辑在发生变化。强化两个维度，一是基于长远目标导向的结构优化，二是基于现实矛盾出发的城市更新。

我们面临着在过去的25年中无法预计的一次重大转型（信息技术；经济全球化；社会转型-人口结构、老龄化；区域化），需要把握生态、文化、宜居、创新等基本价值取向。

• 底线约束：人口、土地、生态、安全、文化、民生

• 内涵发展：结构优化，把握逻辑主线

• 弹性适应：不确定性，留白机制

• 总规为纲（定位）： 法定依据、战略蓝图、行动纲领、政策平台。

• 全域管控（内容）： 结构控制导向的空间政策设计。

• 多规统筹（机制）： 关注事权，突出战略与实施的关系：“1+3”（大都市地区空间规划+分区指引、专项规划大纲、行动规划大纲）大都市地区空间规划对应市级政府事权；对应区县政府和部门事权的是分区指引和专项规划大纲，分区指引就是针对区县政府明确的；专项规划大纲是针对部门事权。

• 成果创新（形式）：

政策性表达和刚性管控内容。

上海已经是占地三千平方公里、拥有两千五百万人的超大都市区，总体密度很高，但郊区与中心差距很大，在0-15、20平方公里的范围内，中心的密度要高很多。在这样的高密度超大城市空间，需要考虑的核心问题之一是交通-空间的基本组织模式，需要在整个轨道交通网络、结构体系和枢纽布局中建立交通-空间的整体关系。

大都市地区整个结构的要素是多中心特征，多中心结构的构成包括三个方面，一是城乡体系通过调整仍然会发挥一定的作用；二是更加综合性的各类公共活动中心体现多层级服务；三是强调关联性的专业化功能网络，这三个方面从空间识别到规划具体运用均建立了可靠的依据。

在超大尺度的大都市区里面如何建立一个紧凑的城市生活空间，这是降低生活成本的非常重要的基础。

王德教授的团队在这方面做了很多工作，提出了基本生活圈（步行15分钟）和日常通勤圈（公交出行30-40分钟）两个圈，这两个圈分别对应两个层级的中心——社区中心（5-10万人，位于中心城区，面积为2-3个平方公里）和地区中心（20-100万人）。

空间结构：多心、多廊、紧凑、开放

空间政策：提升中心、优化边缘、强化新城、突出廊道

基于趋势判断，关注支撑未来功能和产业布局优化的人口分布需求，建立相应的人口分布引导和调控及住房供给导向的政策。

住房供应：新城、边缘、中心城

养老机构：新城、边缘、中心城

养老服务：中心城、边缘、新城

公共租赁：中心城、边缘、新城

进行结构控制：调控目标-系统优化-空间政策-动态监测，建立一套动态适应的管控体系，包括技术平台、指标体系、实施监测、政策评估等。

建立从目标、策略到实施的导向-控制-评估体系，建立评价城市发展绩效和评估规划实施的标准，实现目标导向的过程控制和动态跟踪监测。

技术创新有效地支撑空间规划创新，需要把握空间调控的目标、精准地识别空间问题、建立清晰的空间分析逻辑。

利用新技术加强科学研究，同时加强空间研究与政策研究，把握好静态的规划向动态演变的趋势与过程。

图为钮心毅老师制作的通过手机信令数据识别的典型功能区分布图，是用实际空间活动成本识别出来不同的功能性区域。红颜色所示为就业功能区，简洁、直观地反映出局部不平衡的现状。

需要加强对超大城市空间发展规律的认识，梳理与厘清中心城疏解的理想、职住关系平衡的悖论等等。

针对我国现在的发展阶段（资源、人口、发展环境），特别是进入以城市更新为主的发展时序后，需要对传统新城规划理论和实践进行反思，制订针对高密度人居环境的空间规划原理，包括如何评估超大城市的空间结构效能等等，探索具有中国特色的空间规划理论体系。一些西方的概念如新城市主义、“紧凑”城市、TOD、TND等等，都是基于郊区化、低密度环境提出来的，而我们的城市是高密度的区域，借鉴时需要赋予新的内涵。包括对生态化发展路径的判断，都需要中国的规划理念、规划实践来支撑。

宋小冬教授专门研究了从轨道交通角度考虑的职住关系问题。职住关系产生的最大矛盾产生了交通压力，将中心城区做为一个评估单元，它是相互平衡的；但是在相对平衡的内部，交通通行压力很大，非常不平衡。单纯扩大交通容量，不调整用地布局，容易引起恶性循环。沿轨道交通应增加就业密度，而非居住密度。

空间分析技术转化为空间优化技术

空间评估：空间问题诊断、空间需求识别

空间优化：空间预测与模拟、方案优化与评估

政策评估与管控体系：多情景的政策评估和分析；规划管控体系及监测、评估、调整

产业结构和布局调整、轨道交通建设、住房供给规模和区位、公共服务设施配置

中国的城市发展正逐步步入后建设时代，对许多城市来讲，新一轮空间规划的编制，是这些城市空间结构调整和优化的最后机遇，以规划技术为支撑是规划创新的重要路径。

从上海2040规划实践来看，在规划创新方面开展了积极探索，但空间规划理论、方法、技术三个方面的储备不足造成的约束也非常突出。

注：本文根据演讲录音整理，未经作者审阅.

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